I. SỰ CẦN THIẾT BAN HÀNH LUẬT ĐẤT ĐAI Luật đất đai năm 2003 được Quốc hội khóa XI thông qua tại kỳ họp thứ 4 ngày 26 tháng 11 năm 2003, sau hơn 10 năm thi hành đã đạt được những kết quả chủ yếu như sau: - Chính sách, pháp luật đất đai từng bước được hoàn thiện, đóng góp tích cực cho phát triển kinh tế, góp phần giữ vững ổn định chính trị, đảm bảo an sinh xã hội; đã thu hẹp sự phân biệt giữa nhà đầu tư trong nước và nước ngoài trong việc tiếp cận đất đai; khắc phục những bất cập về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất; đổi mới công tác giải quyết tranh chấp, khiếu nại về đất đai. - Phân bổ quỹ đất đáp ứng cho các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh. Việc chuyển dịch cơ cấu sử dụng đất về cơ bản phù hợp với chuyển dịch cơ cấu kinh tế. Quỹ đất nông nghiệp đã đáp ứng yêu cầu bảo đảm an ninh lương thực quốc gia, bảo vệ và phát triển rừng. Quỹ đất dành cho công nghiệp, dịch vụ, xây dựng kết cấu hạ tầng, phát triển đô thị được mở rộng, từng bước đáp ứng yêu cầu đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước và nhu cầu đô thị hóa. Diện tích đất chưa sử dụng cơ bản đã được đưa vào khai thác sử dụng. - Các quyền của người sử dụng đất được mở rộng và được Nhà nước bảo đảm thực hiện đã làm cho người sử dụng đất gắn bó hơn với đất đai, yên tâm đầu tư, phát triển sản xuất, kinh doanh để tăng hiệu quả sử dụng đất. - Thị trường bất động sản trong đó có quyền sử dụng đất đã tạo lập được cơ chế hoạt động, phát triển tương đối đồng bộ; từng bước hoàn thiện chính sách tài chính đất đai theo hướng tiếp cận cơ chế thị trường, đã huy động được nguồn vốn xã hội cho thị trường, thu hút đầu tư cho phát triển, đưa đất đai trở thành nguồn nội lực, nguồn vốn để phát triển đất nước. - Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được triển khai đồng bộ ở các cấp; công tác cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất đã được quan tâm chỉ đạo thực hiện; cải cách thủ tục hành chính trong lĩnh vực đất đai được đẩy mạnh. Công tác quản lý nhà nước về đất đai đã có nhiều chuyển biến, hệ thống tổ chức bộ máy quản lý nhà nước về đất đai từng bước được củng cố, cán bộ làm công tác quản lý đất đai được tăng cường. Tuy nhiên, qua tổng kết tình hình thi hành Luật đất đai năm 2003 còn nổi lên một số tồn tại, bất cập chủ yếu như sau: - Pháp Luật đất đai và các pháp luật khác có liên quan đến đất đai còn thiếu đồng bộ, chồng chéo, mâu thuẫn dẫn đến việc áp dụng khó khăn. Mặt khác, pháp luật về đất đai còn một số nội dung chưa rõ ràng, chưa phù hợp. Việc phân cấp thẩm quyền trong quản lý đất đai chưa đi đôi với quy định cơ chế bảo đảm quản lý thống nhất của Trung ương. Công tác thanh tra, giám sát thi hành pháp luật chưa nghiêm, trong khi chế tài xử lý vi phạm pháp luật về đất đai còn thiếu và chưa đủ mạnh để ngăn chặn các hành vi vi phạm. - Nguồn lực về đất đai chưa được khai thác và phát huy đầy đủ để trở thành nguồn nội lực quan trọng phục vụ phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Việc sử dụng đất ở nhiều nơi còn lãng phí, hiệu quả thấp. Nhiều diện tích đất đã thu hồi để thực hiện các dự án đầu tư nhưng tiến độ sử dụng chậm, còn để hoang phí, gây nhiều bức xúc trong xã hội. Nhiều địa phương chưa quan tâm thực hiện cơ chế tạo quỹ đất “sạch” để đấu giá quyền sử dụng đất, tăng nguồn thu cho ngân sách nhà nước. - Công tác quản lý nhà nước về đất đai vẫn còn hạn chế, bất cập. Quy hoạch sử dụng đất chất lượng chưa cao, chưa đồng bộ với các quy hoạch chuyên ngành, tính kết nối liên vùng, liên tỉnh và quản lý quy hoạch còn yếu. Đăng ký đất đai, đặc biệt là đăng ký biến động làm chưa tốt. - Các quy định của pháp luật chưa làm rõ cơ chế thực hiện các quyền định đoạt của Nhà nước với vai trò là đại diện chủ sở hữu đất đai, chưa giải quyết hài hòa về lợi ích giữa Nhà nước, người sử dụng đất và nhà đầu tư. Quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất chưa được quy định đầy đủ, nhất là điều kiện thực hiện các quyền. Việc chấp hành kỷ luật, kỷ cương trong quản lý, sử dụng đất chưa nghiêm. - Quy định pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo, tranh chấp về đất đai còn chưa đáp ứng được yêu cầu dẫn đến nhiều vụ việc phải giải quyết qua nhiều cấp, kéo dài; nhiều bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật nhưng chưa được thi hành; tình hình khiếu nại, tố cáo, tranh chấp về đất đai còn diễn biến phức tạp. - Thị trường bất động sản trong đó có quyền sử dụng đất còn bộc lộ những yếu kém, không ổn định, phát triển thiếu lành mạnh, giao dịch “ngầm” khá phổ biến. Tình trạng đầu cơ đất đai còn xảy ra đẩy giá đất tăng cao đã có tác động không nhỏ đến ổn định kinh tế vĩ mô. Chưa đáp ứng được nhu cầu nhà ở, đất ở của các đối tượng chính sách xã hội, cán bộ công chức, người có thu nhập thấp. Việc cấp giấy chứng nhận đối với đất ở tại đô thị còn chậm. Chính sách thuế chưa thực hiện tốt vai trò điều tiết thị trường bất động sản. - Thủ tục hành chính về đất đai vẫn còn rườm rà, thời gian giải quyết còn dài; một số địa phương còn quy định thêm thủ tục, giấy tờ, chưa cung cấp thông tin đầy đủ, kịp thời cho người dân và doanh nghiệp; chưa gắn việc thực hiện quy trình giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất với thủ tục về đầu tư và xây dựng; sự phối hợp giữa các cơ quan có liên quan trong việc thực hiện các thủ tục chưa tốt. - Tổ chức bộ máy, năng lực đội ngũ cán bộ về quản lý đất đai còn chưa đáp ứng yêu cầu thực thi nhiệm vụ, nhất là ở cấp cơ sở. Đầu tư xây dựng cơ sở vật chất kỹ thuật phục vụ công tác quản lý đất đai còn hạn chế. Những tồn tại, bất cập trong thi hành Luật Đất đai năm 2003 nêu trên do một số nguyên nhân chủ yếu như sau: - Thứ nhất, đất đai có nguồn gốc rất phức tạp; chính sách đất đai thay đổi qua nhiều thời kỳ; việc quản lý đất đai theo cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa trong điều kiện đất đai thuộc sở hữu toàn dân, Nhà nước là đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý nhưng lại trao cho người sử dụng đất nhiều quyền, quyền sử dụng đất là hàng hóa đặc biệt cũng đặt ra nhiều vấn đề mới, trong khi chúng ta còn thiếu kinh nghiệm. Mặt khác, công tác nghiên cứu, tổng kết thực tiễn để làm rõ cơ sở lý luận còn hạn chế, chưa kịp thời. - Thứ hai, pháp luật về đất đai còn một số nội dung chưa đủ rõ, chưa phù hợp; các văn bản quy phạm pháp luật về đất đai được ban hành nhiều nhưng còn thiếu đồng bộ, có mặt còn chồng chéo, mâu thuẫn, thiếu thống nhất giữa pháp Luật đất đai với các pháp luật khác. Việc phân cấp thẩm quyền trong quản lý đất đai chưa đi đôi với quy định cơ chế bảo đảm quản lý thống nhất của Trung ương; mặt khác chưa phù hợp với năng lực thực hiện pháp luật của địa phương. Chế tài xử lý vi phạm pháp luật về đất đai còn thiếu và chưa đủ mạnh để ngăn chặn các hành vi vi phạm. - Thứ ba, tổ chức thực hiện pháp luật về đất đai chưa nghiêm; việc phổ biến, giáo dục pháp luật về đất đai còn chưa được chú trọng, kém hiệu quả; việc thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước trong đó có việc chỉ đạo xây dựng, thực hiện, kiểm tra, sơ kết, tổng kết rút kinh nghiệm trong việc thi hành pháp luật chưa đầy đủ, kịp thời; một bộ phận cán bộ làm công tác quản lý đất đai còn yếu kém về năng lực, phẩm chất, còn lợi dụng chức vụ, quyền hạn để trục lợi, tham nhũng gây ảnh hưởng xấu trong xã hội và bất bình trong nhân dân; việc thanh tra, kiểm tra giám sát và xử lý các hành vi sai phạm trong quản lý đất đai chưa kịp thời; ý thức chấp hành pháp luật về đất đai của một bộ phận nhân dân còn hạn chế. Đất đai là vấn đề lớn, phức tạp và rất nhạy cảm, tác động trực tiếp đến kinh tế, chính trị, xã hội, sự ổn định và phát triển của đất nước; kết quả tổng kết gần 10 năm thực hiện Luật đất đai năm 2003 đã chỉ ra những tồn tại, bất cập của hệ thống pháp luật về đất đai cần phải được kịp thời điều chỉnh. Mặt khác, để thể chế hóa những quan điểm, chủ trương, chính sách lớn của Đảng đã được nêu trong Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI và Nghị quyết của Hội nghị lần thứ 6 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá XI đòi hỏi phải sửa đổi Luật đất đai năm 2003 một cách toàn diện. II. QUAN ĐIỂM CHỈ ĐẠO XÂY DỰNG LUẬT ĐẤT ĐAI Luật đất đai được xây dựng trên cơ sở quan điểm chỉ đạo sau: Một là, sửa đổi Luật đất đai phải phù hợp với quan điểm, cương lĩnh, chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của Đảng; bảo đảm ổn định chính trị - xã hội; phù hợp với đường lối đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và hội nhập quốc tế. Hai là, tiếp tục khẳng định đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Nhà nước không thừa nhận việc đòi lại đất đã giao cho các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân trong quá trình thực hiện các chính sách đất đai. Không đặt vấn đề điều chỉnh lại đất nông nghiệp đã giao cho hộ gia đình và cá nhân. Ba là, đất đai là tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt; là tài sản, nguồn lực to lớn của đất nước, quyền sử dụng đất là hàng hoá đặc biệt. Khai thác, sử dụng hợp lý, hiệu quả và tiết kiệm tài nguyên đất. Kiểm soát chặt chẽ việc chuyển đất nông nghiệp, nhất là đất trồng lúa, đất có rừng sang sử dụng vào mục đích khác nhằm đảm bảo vững chắc an ninh lương thực quốc gia, bảo vệ môi trường, sinh thái. Khuyến khích tích tụ ruộng đất, phát triển trang trại, doanh nghiệp nông nghiệp phù hợp với điều kiện của từng vùng. Bốn là, bảo đảm hài hòa các lợi ích của Nhà nước, người sử dụng đất và nhà đầu tư. Xây dựng cơ chế và có những giải pháp để đất đai trở thành nguồn lực cho sự phát triển của đất nước. Sử dụng hiệu quả các công cụ về giá, thuế trong quản lý đất đai nhằm khắc phục tình trạng đầu cơ, tham nhũng, lãng phí. Năm là, bảo đảm tính thống nhất và đồng bộ giữa quy định của Luật đất đai với các luật khác có liên quan, giữ vững nguyên tắc pháp chế và tính nghiêm minh của pháp luật về đất đai, hạn chế các quy định mang tính chất hợp thức hóa vi phạm. Đảm bảo thống nhất quản lý nhà nước về đất đai từ Trung ương đến cơ sở, tập trung đầu mối để nâng cao vai trò của đại diện chủ sở hữu trong việc quản lý, sử dụng đất đai. Tăng cường trách nhiệm và nghĩa vụ của mọi thành viên trong xã hội đối với việc quản lý và sử dụng đất. III. BỐ CỤC VÀ NHỮNG NỘI DUNG CỦA LUẬT ĐẤT ĐAI 1. Về bố cục của Luật đất đai Luật Đất đai bao gồm 14 chương và 212 điều, cụ thể như sau: Chương I. Quy định chung (gồm 12 điều, từ Điều 1 đến Điều 12); Chương II. Quyền và trách nhiệm của Nhà nước đối với đất đai (gồm 16 điều, từ Điều 13 đến Điều 28); Chương III. Địa giới hành chính và điều tra cơ bản về đất đai (gồm 6 điều, từ Điều 29 đến Điều 34); Chương IV. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất (gồm 17 điều, từ Điều 35 đến Điều 51); Chương V. Giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất (gồm 9 điều, từ Điều 52 đến Điều 60); Chương VI. Thu hồi đất, trưng dụng đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư (gồm 34 điều, từ Điều 61 đến Điều 94); Chương VII. Đăng ký đất đai, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất (gồm 12 điều, từ Điều 95 đến Điều 106); Chương VIII. Tài chính về đất đai, giá đất và đấu giá quyền sử dụng đất (gồm 13 điều, từ Điều 107 đến Điều 119); Chương IX. Hệ thống thông tin đất đai và cơ sở dữ liệu đất đai (gồm 5 điều, từ Điều 120 đến Điều 124); Chương X. Chế độ sử dụng các loại đất (gồm 42 điều, từ Điều 125 đến Điều 165); Chương XI. Quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất (gồm 29 điều, từ Điều 166 đến Điều 194); Chương XII. Thủ tục hành chính về đất đai (gồm 03 điều, từ Điều 195 đến Điều 197); Chương XIII. Giám sát, thanh tra, giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo và xử lý vi phạm pháp luật về đất đai (gồm 12 điều, từ Điều 198 đến Điều 209); Chương XIV. Điều khoản thi hành (gồm 3 điều, từ Điều 210 đến Điều 212). IV. TỔ CHỨC THỰC HIỆN Để đưa Luật vào cuộc sống, đáp ứng được yêu cầu phát triển đất nước trong tình hình mới, bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương tổ chức việc triển khai thi hành Luật Đất đai năm 2013 với yêu cầu nhanh chóng đưa Luật vào cuộc sống, tạo ra những chuyển biến rõ rệt về quản lý và sử dụng đất, đưa công tác quản lý đất đai ngày càng đi vào nề nếp, kỷ cương và theo hướng hiện đại./. Phòng Tư pháp sưu tầm, biên soạn